Administraciones Públicas: La Resolución Administrativa dictada en el procedimiento administrativo común iniciado de oficio, y no por reclamación de los perjudicados, no vincula al órgano judicial civil.
En los últimos tiempos se ha ido perfilando la postura del Tribunal Supremo sobre las dificultades procesales que nos encontramos ante el ejercicio de la acción directa que ejercen los perjudicados frente a las aseguradoras de la Administración Pública.
Durante años se ha discutido sobre el orden jurisdiccional competente para conocer de dicha acción, debate que resurgió con la última regulación operada con la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, polémico artículo 35, titulado “Responsabilidad de Derecho Privado” y que ha sido zanjado, de momento, a través el Auto de 2 de marzo de 2022, de la Sala de Conflictos de Competencia, que atribuyen la competencia a favor de la jurisdicción civil, cuando la aseguradora sea la única demandada.
Y decimos de momento porque esta solución determina otros problemas de orden procesal que complican el devenir del litigio. Así, otra de las cuestiones procesales que plantea esta particular acción está en relación con el alcance o vinculación que la resolución administrativa dictada en el procedimiento administrativo común resolviendo la responsabilidad patrimonial, tiene en el procedimiento judicial civil.
La primera vez que el Tribunal Supremo se pronunció sobre esta problemática fue en la Sentencia dictada por la Sala de lo Civil, Sección Pleno, núm. 321/2019 de 5 junio, en la que se resuelve que no cabe utilizar un proceso civil contra la aseguradora a modo de vía alternativa para impugnar la resolución administrativa firme. Ahora bien, en el asunto analizado en esta Sentencia la resolución administrativa tenía un sentido estimatorio parcial de la responsabilidad patrimonial, por lo que se abrió un nuevo debate sobre la vinculación de aquellas resoluciones es las que se desestimaba la responsabilidad patrimonial, con sentido distinto al analizado en la Sentencia de Pleno.
El Tribunal Supremo se pronunció sobre esta otra variante señalando en la Sentencia de la Sala de lo Civil, Sección 1ª, núm. 358/2021 de 25 mayo, señalando que “igual que «sería contrario a la legalidad que se utilizase la acción directa para impugnar el acto administrativo, que se había consentido, a los solos efectos indemnizatorios» (sentencia 321/2019 (RJ 2019, 2213) , citada por la 579/2019 (RJ 2019, 4233) ), también lo sería utilizar la acción directa contra el asegurador para conseguir que la jurisdicción civil declarase la responsabilidad de la Administración sanitaria asegurada -por ser presupuesto para que responda la aseguradora- tras haber devenido firme el acto administrativo que negó la existencia de dicha responsabilidad.”.
Pues bien, en la reciente Sentencia dictada por el Alto Tribunal (Sala de lo Civil, Sección 1ª), núm. 1519/2023 de 6 de noviembre, el debate se centra en la repercusión que tiene en el procedimiento judicial civil la resolución administrativa dictada durante el mismo, en un procedimiento administrativo común iniciado de oficio por la Administración y no por el propio perjudicado.
El Tribunal Supremo resuelve que, en el caso analizado y por las concretas circunstancias que se daban, “se considera correcto que los tribunales civiles se pronunciaran sobre la demanda formulada, todo ello sin quedar vinculados por las actuaciones administrativas llevadas a efecto encaminadas a evitar la intervención de los tribunales civiles en el ejercicio de una acción propia de su jurisdicción y con respecto a la cual no pueden abstenerse de conocer.”
A continuación, reproducimos literalmente los motivos del Tribunal Supremo para alcanzar sus conclusiones, analizando cada una de esas circunstancias concretas que se daban en el caso resuelto, y que deberán ser tenida en consideración en cada asunto:
- En primer lugar, los actores optaron, desde el primer momento, por presentar su demanda por la vía civil, así se lo comunicaron a la compañía de seguros, con autorización expresa para consultar el historial clínico de la paciente fallecida. En momento alguno, expresaron su interés por acudir a la vía administrativa.
- Es la propia Administración la que incoa un procedimiento administrativo de oficio para determinar su propia responsabilidad patrimonial. En dicho procedimiento se le ofreció a los demandantes la posibilidad de intervenir, lo que rechazaron expresamente al tiempo que interpusieron demanda ante los tribunales de lo civil en el ejercicio de la anunciada acción directa contra Zurich S.A., que es admitida a trámite. En el juicio civil, la aseguradora además interpuso una declinatoria de jurisdicción a la postre desestimada.
- El art. 11.3 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, dispone: «En los procedimientos iniciados de oficio, cuando el interesado no se persone en trámite alguno del procedimiento, y no lo hiciese en el de audiencia, el instructor propondrá que se dicte resolución declarando el archivo provisional de las actuaciones, sin entrar en el fondo del asunto. Tal archivo se convertirá en definitivo cuando haya transcurrido el plazo de prescripción de la reclamación, salvo que el interesado se persone en el procedimiento dentro de dicho plazo».
- Pues bien, en el preceptivo dictamen de la comisión jurídica asesora, emitido en el expediente de responsabilidad patrimonial, amén de destacare el carácter excepcional de su apertura de oficio, se señaló que procedía el archivo del expediente en aplicación del mentado precepto; pese a lo cual la Administración continuó con su tramitación para pronunciarse en el sentido de que no existía, por su parte, responsabilidad patrimonial mediante resolución de 26 de mayo de 2014, cuya notificación se envió a la parte demandante el 3 de junio siguiente.
En esa fecha, ya se había admitido a trámite la demanda por el Juzgado de Primera Instancia número 26 de Barcelona, mediante decreto de 1 de octubre de 2013, y, por lo tanto, se produjeron los efectos de la litispendencia desde la presentación de aquélla como reza el art. 410 de la LEC.
Se desencadenaron, por lo tanto, los efectos de la perpetuación de la jurisdicción a los que se refiere el art. 411 de dicha disposición general.
En ese momento, no estaba resuelto todavía el expediente de responsabilidad patrimonial, por lo que no existía pronunciamiento alguno de la administración, ni acto administrativo susceptible de ser impugnado.
- El principio de la perpetuación de la jurisdicción, bajo el aforismo pendente lite, nihil innovetur (pendiente el proceso, ninguna innovación), determina que la situación a valorar es el existente al tiempo de interponer la demanda, una vez que ésta es admitida a trámite; pues bien, en ese momento, no existía pronunciamiento administrativo alguno. Es más, tampoco la administración debió de oficio pronunciarse sobre su responsabilidad patrimonial, sino archivar provisionalmente el procedimiento administrativo como procedía según lo normado en el art. 11.3 del precitado reglamento y dictamen de la comisión jurídica asesora.
- Como es sabido, la perpetuación de la jurisdicción implica que el tribunal al que corresponda el conocimiento del litigio, al tiempo de la interposición de la demanda admitida a trámite, deberá continuar como órgano competente durante toda la sustanciación del proceso, con independencia de las variaciones que ulteriormente pudieran haberse producido.
Y no ofrece duda que los tribunales civiles son a quienes corresponden conocer de la acción directa dirigida, exclusivamente, contra la aseguradora de la administración, por todo el conjunto argumental antes expuesto, que eran además los jueces naturales predeterminados por la ley (art. 24.2 CE).
- En momento alguno, los demandantes acudieron a la vía administrativa de manera que quedarán sujetos a la misma por actos propios.
Es cierto que impugnaron ante la jurisdicción contencioso-administrativa la resolución administrativa dictada, pero lo hicieron ad cautelam, instando la suspensión del procedimiento hasta que resolviera la audiencia provincial la declinatoria interpuesta por la compañía de seguros, con la única finalidad de preservar su derecho; pero, una vez fijada la competencia de los tribunales civiles, dejaron caducar el recurso contencioso, vía a la que nunca quisieron acudir.
De tal conducta no cabe deducir sometimiento a la vía administrativa mediante inequívocos actos de significación jurídica que vinculen a los demandantes, dado que éstos no existen.
- La administración no sufrió indefensión alguna, amén de los vínculos de solidaridad existentes con la aseguradora. Buena muestra de ello, la constituye su personamiento en el procedimiento como interviniente voluntaria con todos los efectos del art. 13 de la LEC, y entre ellos el recurrir la sentencia dictada por la audiencia, como así hizo, y sin perjuicio de que los tribunales civiles diriman su responsabilidad patrimonial con sujeción a la legislación administrativa a la que está sujeto el ICS, al hallarnos ante una cuestión prejudicial no devolutiva de naturaleza contencioso administrativa, cuyo conocimiento corresponde a los juzgados y tribunales del orden civil en aplicación de los arts. 10.1 LOPJ y 42.1 LEC.
- Como señalamos en la sentencia 1322/2023, de 27 de septiembre, en un caso del ejercicio la acción directa del art 76 LCS, que la aseguradora no puede: «[…] ampararse en el argumento de que no está obligada a hacer honor a su compromiso indemnizatorio, si no acude la víctima a la vía administrativa, formulando la correspondiente reclamación patrimonial frente a la administración presuntamente responsable, y esperar a que aquella sea reconocida en el correspondiente expediente administrativo, pues el perjudicado no está obligado a ello, y goza del derecho de dirigir la acción de resarcimiento en vía civil únicamente contra la aseguradora de la administración».
